De internationale reacties op de Russische invasie van Oekraïne en de staatsgreep van Myanmar leiden tot een giftige convergentie tussen twee “pariah” naties.
Inwoners van de Myanmarese hoofdstad Naypyitaw werden woensdagochtend, 3 augustus, plots gewekt door het geluid van militaire helikopters in de lucht. De helikopters zweefden de hele dag boven de stad. Ook de weg naar het ministerie van Buitenlandse Zaken van het regime was urenlang versperd. Hoewel ze de reden niet kenden, suggereerde dit dat er een belangrijk iemand naar Naypyitaw op komst was. Ze hadden geen idee wie de bezoekende hoogwaardigheidsbekleder was omdat ook alle communicatieverkeer verstoord was. Maar Russische media meldden dat de minister van Buitenlandse Zaken van hun land, Sergei Lavrov, op weg was naar Naypyitaw.
De geïsoleerde leiders van Myanmar, niet welkom bij de bijeenkomst van regionale ASEAN ministers die tegelijkertijd in Cambodja werd gehouden, legden de rode loper uit voor Lavrov, met twee militaire helikopters die zijn konvooi van het vliegveld naar het hotel en zijn vergaderingen escorteerden.
Lavrovs bezoek komt nadat de junta hernieuwde internationale verontwaardiging heeft gewekt met de recente executies van vier opposanten, waaronder een voormalig wetgever en een prominente mensenrechtenactivist, bij het eerste gebruik van de doodstraf in het land in decennia. Lavrov bezocht Naypyitaw eerder in 2013. Min Aung Hlaing is sinds 2013 acht keer in Rusland geweest, voor het laatst in juli. Hij heeft de president van het land, Vladimir Poetin, echter nog niet ontmoet.
De internationale reactie op de staatsgreep van Myanmar en de Russische invasie van Oekraïne hebben geleid tot een giftige convergentie tussen de twee “pariah” naties, concludeert Sebastian Strangio in The Diplomat van 5 augustus.
Hoog bezoek
De minister van Buitenlandse Zaken van het regime, Wunna Maung Lwin, organiseerde een werklunch voor de Russische delegatie in het Aureum Palace Hotel, eigendom van U Teza, de voorzitter van Htoo Group of Companies, een van de belangrijkste bemiddelaars van wapentransacties tussen het leger van Myanmar en Rusland. Na de ontmoeting zei het regime dat beide partijen “op hartelijke wijze van gedachten hadden gewisseld over het bevorderen van bilaterale betrekkingen en samenwerking en dat zij hun verbintenis bevestigden om de samenwerking tussen de twee landen in de multilaterale arena te versterken gebaseerd op wederzijds vertrouwen en begrip.” Wunna Maung Lwin sprak "zijn diepe waardering uit voor de Russische Federatie, een echte vriend van Myanmar, voor de consistente steun aan Myanmar, zowel bilateraal als multilateraal."
Lavrov ontmoette vervolgens regimeleider Min Aung Hlaing in de presidentiële residentie, die sinds de staatsgreep van vorig jaar door de juntabaas is omgedoopt tot de "Office of State Administration Council (SAC)". Min Aung Hlaing stelde dat Rusland en Myanmar reeds in 1948 diplomatieke betrekkingen aangingen en dus volgend jaar hun diamanten jubileum kunnen vieren. Lavrov beschreef Myanmar als een "vriendelijke en langdurige partner", eraan toevoegend dat de twee naties "een zeer solide basis hebben voor het opbouwen van een samenwerking op een breed scala van gebieden". Lavrov zei dat de Russische regering "solidair was met de inspanningen om de situatie in het land te stabiliseren", en de code van de junta hanteerde voor haar inspanningen om het brede verzet tegen haar heerschappij te verslaan. Hij wenste ook het Staatsbestuurscomité (SAC) succes bij de verkiezingen die het van plan is in augustus 2023 te organiseren om zodoende de machtsovername wit te wassen en officieel te legitimeren.
Loyaal Rusland, en China
Rusland een "echte en loyale vriend" noemen is niet verkeerd. In feite is Rusland (samen met China) loyaal geweest in het steunen van het regime in de VN-Veiligheidsraad. Als permanente leden van de raad hebben deze twee belangrijke bondgenoten hun vetorecht gebruikt om internationale sancties tegen het Myanmarese regime te blokkeren.
In zijn opmerking maakte Lavrov echter geen melding van de dagelijkse meedogenloze campagne en luchtaanvallen van de junta op burgers en oppositie. Deze geavanceerde straaljagers en helikopters zijn immers van Russische makelij.
Rapporterend over de ontmoeting tussen Lavrov en Min Aung Hlaing, beschreef het door de staat gerunde Global New Light of Myanmar de ambities van de twee naties om "permanent bevriende landen en permanente bondgenoten" te worden die elkaar zullen helpen om "hun interne aangelegenheden te beheren zonder externe inmenging .”
“Partners in crime”
Het klinkt misschien cynisch, maar aangezien Myanmar elke dag meer op Syrië of Zuid-Soedan begint te lijken, leek de handdruk tussen Lavrov en Min Aung Hlaing meer op een ontmoeting van “partners in crime”, schreef The Irrawaddy op 5 augustus.
Lavrov vertrok woensdagmiddag reeds naar Cambodja om de bijeenkomst van de ministers van Buitenlandse Zaken van de Associatie van Zuidoost-Aziatische Naties (ASEAN) bij te wonen. De minister van Buitenlandse Zaken van de Myanmarese junta was hiervan uitgesloten wegens het niet uitvoeren van het vijf-punten-consensusplan van april 2021. Zelfs de speciale ASEAN-gezant Prak Sokhonn, die sinds de staatsgreep twee reizen naar Myanmar heeft gemaakt, temperde de verwachtingen voor grote vooruitgang op korte termijn: “Ik denk dat zelfs Superman het Myanmar-probleem niet kan oplossen."
Rusland is de belangrijkste wapenleverancier voor de junta
Tot op de dag van vandaag is Rusland een belangrijke wapenleverancier voor het leger van Myanmar. Rusland is door mensenrechtenorganisaties ervan beschuldigd aan het regime veel van de wapens te hebben verkocht die het sinds de coup van vorig jaar heeft gebruikt om burgers aan te vallen. Moskou heeft straaljagers, helikopters en luchtverdedigingssystemen aan Myanmar geleverd en het is geen geheim dat de regimeleiders de voorkeur geven aan militair materieel uit Rusland boven China.
Moskou heeft Naypyitaw tot nu toe vooral gezien als een militaire en technische partner, waarbij minister van Defensie Sergei Shoigu de leiding had bij de inspanningen om Rusland te positioneren als de belangrijkste leverancier van geavanceerde wapens aan Myanmar. Rusland heeft sinds 2001 ook postdoctoraal onderwijs verstrekt aan ten minste 7.000 Myanmarese officieren. Naast militaire banden ziet Shoigu ook voordelen in het veiligstellen van een sterk toegewijde partner waar Zuid- en Zuidoost-Azië elkaar ontmoeten, naast de langdurige partnerschappen van Rusland met India en Vietnam. Tot voor kort bleven de economische en niet-militaire handelsbetrekkingen van de twee landen bescheiden, maar ze lijken zich te verdiepen. Moskou wil nu ook de diplomatieke, economische, handels- en veiligheidsbetrekkingen met Myanmar uitbreiden.
Toen Rusland Oekraïne binnenviel, steunde de junta het Kremlin als een van de eerste. De woordvoerder van de junta zei dat Rusland nog steeds een machtige natie was die een rol speelt bij het bewaren van het machtsevenwicht voor wereldvrede. In de afgelopen maanden hebben de twee landen directe bank- en financieringskanalen opgezet om een grotere bilaterale handel te ondersteunen, waaronder de aankoop van Russische energieproducten door Myanmar.
In de nasleep van de staatsgreep hebben grote olie- en gasmultinationals – waaronder Total, Chevron, Petronas, Woodside en Eneos – immers aangekondigd dat ze zich terugtrekken uit Myanmar, en het regime is erop gebrand om vervanging te vinden om nieuwe en bestaande gasvelden te ontwikkelen en te exploiteren. Het Russische Rosneft, dat al tien jaar beperkte onshore olie- en gasexploratie in Myanmar uitvoert, zei in april 2021 dat het van plan was testputten te boren.
Een omhelzing of wurggreep?
Zoals een op 4 augustus gepubliceerde briefing van de International Crisis Group (ICG) opmerkte, hebben de Myanmar-coup en de oorlog tussen Rusland en Oekraïne de twee partijen in een sterke wederzijdse omhelzing geduwd. Rusland heeft de junta onophoudelijk gesteund sinds de machtsovername; het was een van de weinige landen die vertegenwoordigers stuurde naar de parade op de dag van de strijdkrachten in maart 2021 - die samenviel met een gewelddadige repressie tegen anticoup-demonstranten - en heeft zijn wapenleveringen aan Myanmar voortgezet.
Tegelijkertijd heeft de SAC zijn krachtige steun uitgesproken voor Rusland sinds de invasie van Oekraïne. Dit terwijl zelfs de ambassadeur van Myanmar bij de Verenigde Naties, die zijn steun aan het democratische verzet heeft toegezegd, vóór resoluties heeft gestemd waarin de agressie van Moskou wordt veroordeeld. De dag na de invasie zei een woordvoerder van de junta dat de invasie "gerechtvaardigd was voor de duurzaamheid van de soevereiniteit van hun land". Nog in juli bezocht Senior Gen. Min Aung Hlaing Moskou, waar hij met Russische functionarissen sprak over diepere defensiesamenwerking en mogelijke samenwerking bij energieprojecten.
"Geconfronteerd met strengere internationale sancties en diplomatiek isolement, onderzoeken de twee landen actief manieren om hun veiligheids- en economische banden te versterken", aldus de ICG-briefing. Deze giftige convergentie is onvermijdelijk: steeds meer geïsoleerd van het Westen, heeft het militaire regime van Myanmar in Moskou gezocht naar geavanceerde wapensystemen en technische training van militaire officieren die het binnenkort misschien moeilijk nog ergens anders kan krijgen, Het wil op die manier ook de te grote afhankelijkheid afremmen van 'buurland' China, dat er ook voor heeft gekozen de SAC-regering te erkennen.
Voor Rusland bieden nauwere betrekkingen met Myanmar een kans om de wapenverkoop op te voeren, terwijl de westerse poging om een wereldwijde coalitie te vormen om het Russische avonturisme in Oekraïne tegen te gaan, wordt ondermijnd. Gezien hun wederzijds belegerde staat, merkt de ICG op, zullen Myanmar en Rusland "waarschijnlijk de mogelijke langetermijnnadelen van hun groeiende relatie negeren ten gunste van kortetermijnvoordelen. ”
Het consolideren van banden met een belangrijke partner in Azië is belangrijk in een tijd waarin de buitenlandse betrekkingen van Moskou historisch onder druk staan. Het stimuleren van de export is eveneens waardevol gezien de economische impact van sancties en de reputatieschade veroorzaakt door de invasie in Oekraïne. Door echter dichter bij het leger van Myanmar aan te leunen, wedt Rusland dat het in de nabije toekomst de controle over het land zal behouden – of in ieder geval een machtige, autonome instelling zal blijven. Het beschouwt dit risico waarschijnlijk als de moeite waard, gezien de historische duurzaamheid van het leger van Myanmar en de geografische afstand tot Myanmar, die het zou beschermen tegen de gevolgen van het falen van de staat. Maar het is niettemin een risico: hoewel er nog geen teken is dat de junta de macht verliest of afstaat, zal Moskou onder een toekomstige democratische of populistische regering waarschijnlijk de gevolgen ondervinden van het steunen van een regime dat door de overgrote meerderheid van de Myanmarese bevolking wordt veracht.
Voor het regime van Myanmar bieden nauwere banden met Rusland ook duidelijke voordelen op korte termijn. Na de staatsgreep heeft het land diplomatieke bescherming nodig, voortdurende militaire betrekkingen met een belangrijke leverancier in wiens wapensystemen het zwaar heeft geïnvesteerd, en nieuwe handels- en investeringspartners ter vervanging van degenen die zijn vertrokken. Dergelijke steun is zelfs nog voordeliger als het regime met korting toegang kan krijgen tot Russische energieproducten, in een tijd van stijgende wereldprijzen.
Strategische risico's
Het ICG-rapport ziet ook duidelijke risico's voor het regime als het zich zo nauw aansluit bij Moskou.
Ten eerste kan de betrouwbaarheid van Rusland als defensiepartner in het geding komen na de invasie van Oekraïne. De oorlog heeft enorme eisen gesteld aan de Russische defensie-industrie, wat betekent dat het waarschijnlijk minder overcapaciteit heeft om in het buitenland te verkopen. Ten tweede bestaan de wapenaankopen van Myanmar uit Rusland meestal uit technologisch geavanceerde apparatuur zoals vliegtuigen, radarinstrumenten en luchtverdedigingssystemen waarvoor het regime weinig andere bronnen heeft dan China, waarvan het zich al te afhankelijk voelt. Maar exportcontroles en andere sancties van de VS, de EU en verschillende Aziatische landen hebben het voor Russische fabrikanten moeilijk gemaakt om sleuteltechnologieën en kritieke componenten te verkrijgen die nodig zijn om dergelijke apparatuur te vervaardigen.
Deze beperkingen zullen ook van invloed zijn op de capaciteit van de Russische defensie-industrie om reserveonderdelen, munitie en upgrades te leveren voor de bestaande systemen van het Myanmarese leger, die de junta niet snel of goedkoop kan vervangen.
Het omarmen van een 'internationale paria' heeft ook geopolitieke implicaties voor Myanmar. Het regime heeft een grote gok gewaagd met een land dat in Oekraïne met grotere problemen geconfronteerd is dan het had verwacht. Niet alleen is het mogelijk dat Rusland een minder machtige vriend zal zijn, maar nauwe banden met Moskou kunnen de betrekkingen van Myanmar met andere landen in de regio die afstand nemen van Rusland, zoals Japan, Zuid-Korea en Singapore, bemoeilijken.
Elke nauwe alliantie met Moskou zal ook een verdere bron van zorg zijn voor westerse landen, die na de staatsgreep aanvullende gerichte sancties hebben opgelegd aan het leger van Myanmar en zijn bedrijven, maar tot dusver geen bredere financiële en handelsmaatregelen hebben genomen, zoals die toegepast werden tijdens de vorige junta en pas in 2012 zijn opgeheven. In theorie zou het Westen dus meer strafmaatregelen kunnen overwegen, vooral als het van mening is dat Myanmar Moskou helpt de klap van sancties te ontwijken.
Het blijft onwaarschijnlijk dat de VS of de EU zo ver willen gaan, stelt de ICG, maar helemaal onmogelijk is het niet. Terwijl westerse landen gefocust blijven op grotere landen zoals India vanwege de bezorgdheid dat ze markten creëren voor Russische brandstof, zal de wens van de VS om New Delhi als strategische partner te behouden Washington ervan weerhouden extreme dwangmaatregelen te nemen. Myanmar sancties opleggen zou voor velen van hen een veel eenvoudigere beleidsbeslissing zijn, aangezien het noch een belangrijke handelspartner, noch een strategische bondgenoot is.
De Crisis Group denkt dat financiële sancties of handelsmaatregelen (met name het intrekken van de toegang van Myanmar tot EU-handelspreferenties) waarschijnlijk weinig impact hebben op de junta, maar desastreus kunnen zijn voor de reeds sterk verpauperde bevolking.
Mogelijke reacties van het Westen?
Dit alles brengt complicaties met zich mee voor die naties die de twee regeringen willen straffen voor hun respectieve overtredingen. De ICG-briefing stelt dat, hoewel deze landen weinig kunnen doen om deze solidariteit tussen pariastaten het hoofd te bieden, bezorgde landen “moeten doorgaan met het opleggen van gerichte sancties aan het militaire regime van Myanmar, het afdwingen van bilaterale wapenembargo’s en het aandringen bij ASEAN-leden om door te gaan met het uitsluiten van het regime bij vergaderingen op hoog niveau.”
Ondanks de risico's voor beide partijen, lijkt het zeer waarschijnlijk dat Rusland en Myanmar deze risico's zullen negeren en zullen proberen de bilaterale banden verder te verdiepen. Externe actoren die positieve verandering in Myanmar willen bewerkstelligen moeten dienovereenkomstig plannen, argumenteert de ICG.
Omdat westerse en regionale mogendheden weinig kunnen doen dat de wederzijds voordelige relatie die Rusland en Myanmar hebben ontwikkeld, met succes zou kunnen verstoren, kunnen ze het beste worden gericht op de strategie die ze momenteel nastreven.
Ten eerste moeten landen zich blijven richten op het regime en het leger, en bedrijven die ermee verbonden zijn, met gerichte sancties, zelfs als het onwaarschijnlijk is dat dergelijke maatregelen de houding van de junta zullen veranderen. Sancties zijn zowel belangrijk als een principieel signaal en een beperking van de inkomsten genererende mogelijkheden van het leger. Ze moeten ook hun inspanningen verdubbelen om de breedst mogelijke bilaterale wapenembargo's tegen Myanmar te verkrijgen, in het besef dat de twee belangrijkste leveranciers van het regime, Rusland en China, de inspanningen om het wapenverbod door de VN-Veiligheidsraad internationaal te laten bekrachtigen, zullen blijven dwarsbomen. Tegelijkertijd moeten buitenlandse regeringen algemene handels- en financiële sancties blijven vermijden die het levensonderhoud van de gewone bevolking van Myanmar onevenredig zouden schaden, terwijl ze het regime nauwelijks raken, behalve dat het misschien dieper in de Chinese en Russische armen zal worden geduwd.
Ten tweede moeten Aziatische diplomaten rekening houden met de verdieping van de betrekkingen van de junta met Rusland in hun pogingen om de crisis in Myanmar aan te pakken: deze banden zijn reden om de junta regionaal nog verder te stigmatiseren. Het is daarom fundamenteel dat de belangrijkste dialoogpartners van de ASEAN die zich tegen de staatsgreep hebben verzet (zoals de VS, de EU, het VK en Japan) erop blijven aandringen dat het regionale blok zijn beleid uitbreidt om vertegenwoordigers van het Myanmar-regime uit te sluiten van toppen en andere belangrijke bijeenkomsten. Hoewel de impact van een dergelijke boycot beperkt is, ontneemt dit het regime de internationale legitimiteit die het zoekt. Het handhaaft ook op zijn minst enige regionale diplomatieke invloed door aan te geven dat normalisatie niet mogelijk zal zijn totdat het regime zinvolle vooruitgang boekt bij het beëindigen van het geweld en het terugbrengen van het land naar een democratisch traject.
Ten derde moeten diplomaten bij de VN ook tactisch omgaan met de relatie tussen Myanmar en Rusland. Ondanks het vetorecht van Rusland (en China) zijn de debatten in de Veiligheidsraad tot dusver minder gepolariseerd over de crisis in Myanmar dan over enkele andere kwesties. Hoewel officiële verklaringen ver achterblijven bij de maatregelen die nodig zijn om de crisis aan te pakken, vormen ze een belangrijk signaal van internationale bezorgdheid op het hoogste niveau, ook voor de diplomatieke bondgenoten van Myanmar.
Diplomaten verklaren echter dat China steeds meer weerstand toont tegen acties van de Raad tegen Myanmar, wat vragen oproept over hoe lang de samenwerking van de Raad zal duren en de op consensus gebaseerde benadering kan standhouden. Peking nam bijvoorbeeld een harde lijn in de onderhandelingen over een ontwerppersverklaring na de bespreking van de Raad op 27 mei over Myanmar, en verhinderde dat er een tekst werd uitgebracht, hoewel het op 27 juli 2022 een persverklaring toestond waarin de executie van dissidenten door de junta werd veroordeeld.
Een ineenstorting van de consensus zal waarschijnlijk betekenen dat China de positie van Rusland niet langer kan inperken, waardoor Moskou Naypyitaw meer solide diplomatieke steun zou kunnen bieden. Het is dus belangrijk dat de leden van de Raad de consensusbenadering zo lang mogelijk behouden, meent de ICG.
Westerse en regionale mogendheden die een terugkeer naar de democratie in Myanmar en een verzwakt Rusland willen zien, hebben reden om zich zorgen te maken dat de twee landen dichter bij elkaar komen. Maar met de kleine kans dat ze de relatie zouden kunnen verstoren, zouden ze hun acties moeten richten op waar ze waarschijnlijk het meest constructief zijn: op het handhaven van gerichte (geen algemene) sancties tegen het leger van Myanmar, het opleggen van wapenembargo's, het versterken van een stevige ASEAN-aanpak en ervoor zorgen dat VN-diplomatie houdt ruimte voor toekomstige consensusactie in de Veiligheidsraad.
Wat wil China?
Misschien is het gemakkelijker om de reactie van het Westen (vooral de VS) te lezen, maar hoe interpreteert Peking het bezoek van Lavrov?
In juni vertelde de Chinese minister van Buitenlandse Zaken, Wang Yi, nog aan de Minister van Buitenlandse Zaken Wunna Maung Lwin dat China beloofde het militaire regime de komende maanden en jaren in Myanmar te zullen steunen, "ongeacht hoe de situatie verandert".
China's substantiële economische en strategische belangen in Myanmar zijn enorm; bovendien is de politieke invloed van China, vergeleken met Rusland, nog steeds erg groot. Maar hoewel Peking niet alleen op het regime gokt, suggereert zijn ondubbelzinnige steun voor de junta dat zijn analisten geloven dat het regime uiteindelijk zal zegevieren over het verzet tegen de staatsgreep, dat steun van buitenaf voor de verzetsbeweging het onvermijdelijke alleen maar zal verlengen, en dat het regime de meest waarschijnlijke weg naar de stabiliteit biedt die nodig is voor de bevordering van de aanzienlijke belangen van China in het land.
Peking heeft, naast de junta, ook andere bondgenoten in het land. De etnische gewapende organisaties van Myanmar in het noorden hebben nauwere betrekkingen met China gesmeed en zijn afhankelijk van de machtige buur. China kan zijn steun aan deze groepen alleen maar vergroten. Terwijl de Verenigde Staten en China vorig jaar tot een overeenkomst kwamen die de militaire heersers van Myanmar effectief beletten om de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties toe te spreken - wat een gevoelige slag toebracht aan de junta in de zoektocht naar internationale legitimiteit - is het zeer de vraag of China, na Pelosi's bezoek aan Taiwan, nog tot dergelijke samenwerking met de VS bereid is.
Geen weg meer terug?
Het regime in Myanmar is geïsoleerd en wordt geconfronteerd met sancties en veroordelingen in binnen- en buitenland. Het heeft het afgelopen jaar ook moeite gehad om het gewapend verzet te vernietigen. Sinds de inval in Oekraïne wordt ook Moskou geconfronteerd met westerse sancties en voert het daar een lange en kostbare militaire campagne. Nu beide landen zwaarder gesanctioneerd en diplomatiek geïsoleerd geraken, is het belang van hun betrekkingen met elkaar toegenomen.
Min Aung Hlaing heeft er duidelijk voor gekozen om totale verwoesting aan te richten. Hij heeft regeringsleiders naar gevangenissen gestuurd, onder wie de afgezette staatsadviseur Daw Aung San Suu Kyi. Vorige maand beval hij de executie van prominente activisten, waaronder een wetgever. Er lijkt voor het regime geen weg meer terug.
Jan Servaes
De auteur was UNESCO-Chair in Communication for Sustainable Social Change aan de University of Massachusetts, Amherst. Hij doceerde ‘internationale communicatie’ en ‘communicatie voor sociale verandering’ in Australië, België, China, Hong Kong, de V.S., Nederland en Thailand, naast verschillende korte projecten aan ca. 120 universiteiten in 55 landen. Jan Servaes is hoofdredacteur van het Springer ”Handbook of Communication for Development and Social Change’' (2020).
